Sentencia A. 3024/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-3024/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 3024 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2966

 

Conflicto de Jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección 3, Subsección C) y el Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado sustanciador (E):

MIGUEL POLO ROSERO

 

Bogotá D.C., cinco (05) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 26 de septiembre de 2019, el Consorcio Viviendas Teorama (en adelante “El consorcio”) presentó acción de reparación directa en contra de la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público), el Fondo de Adaptación y la Caja de Compensación Familiar - Comfenalco Santander (en adelante “Comfenalco Santander”)[1]. En sus pretensiones, solicitó que (i) se declare responsable a los demandados por los daños y perjuicios ocasionados con ocasión del incumplimiento de las obligaciones precontractuales que les eran exigibles; y (ii) que se condene a estos al pago de sumas de dinero a título de indemnización[2].

 

2.                 Según los hechos de la demanda, el 18 de enero de 2013, el Fondo de Adaptación y Comfenalco Santander celebraron el contrato de prestación de servicios No. 003 de 2013, en el que se estipuló que este último, como operador zonal del programa de reubicación y reconstrucción de viviendas de los damnificados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, se obligaba a la subcontratación de la mano de obra necesaria para la provisión de soluciones de vivienda en las zonas de alto riesgo no mitigable, afectadas por eventos derivados del citado fenómeno climatológico. El 9 de diciembre de 2014, se constituyó el consorcio, cuyo objeto de agrupación fue la presentación de una propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución del contrato de obra para la construcción de viviendas en el municipio de Teorama, así como el desarrollo de todas las actividades que se deriven de ello.

 

3.                 Comfenalco Santander, dada su condición de operador zonal, en el marco de la ejecución del aludido contrato de prestación de servicios, fijó unos términos de referencia generales que incluyeron los lineamientos que debían cumplir los oferentes interesados en presentar proyectos para la construcción de las viviendas. Comfenalco Santander y el Fondo de Adaptación dieron el visto bueno respecto del consorcio, al considerar que su propuesta cumplía con todos los parámetros generales, sin embargo, a la fecha de presentación de la demanda, no se ha suscrito contrato de obra entre el consorcio y el Fondo de Adaptación.

 

4.                 Por todo lo anterior, la demanda considera que los demandados incurrieron en omisiones que le causaron daños al demandante. Así, (i) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público omitió el deber de vigilancia, coordinación y control sobre frente a la celebración y ejecución del contrato de prestación de servicios suscrito entre Comfenalco Santander y el Fondo de Adaptación; (ii) el Fondo de Adaptación omitió su deber de planeación y no aseguró ni giró los recursos necesarios para la suscripción del contrato; y (iii) Comfenalco Santander omitió celebrar el contrato en el marco de sus obligaciones como operador zonal. En este sentido, se resaltó que “(…) la no suscripción del contrato de obra que se debió por la falta de diligencia (OMISIONES) de las entidades demanda[das], condujo a que se configurara un daño cierto al CONSORCIO VIVIENDAS TEORAMA (…)”[3].

 

5.                 Previo reparto, en auto del 10 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección 3, Subsección C) admitió la demanda y dispuso notificar el auto admisorio[4].

 

6.                 Luego de surtir algunas actuaciones, el 15 de octubre de 2021, el citado tribunal declaró probada la excepción de falta jurisdicción formulada por el Fondo de Adaptación y dispuso remitir el asunto a la Jurisdicción Civil (Juzgados del Circuito, reparto)[5]. Sobre el particular, citó el artículo 104 del CPACA y algunas decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[6] y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[7]. Con base en ello, manifestó que la discusión planteada en los hechos de la demanda versa “sobre asuntos relacionados con un proceso de contratación fallido entre dos particulares –COMFENALCO SANTANDER y CONSORCIO TEORAMA–, quienes son personas de derecho privado que se rigen por el Derecho Civil y Comercial en sus relaciones contractuales, en tanto la negociación frustrada, que origina el daño, se adelantó con base en normas del Código Civil y el Código de Comercio”.

 

7.                 Para el tribunal no se evidencia relación contractual de ninguna índole entre la persona de derecho privado demandante y el Fondo de Adaptación, pues las omisiones destacadas están en cabeza de Comfenalco Santander, entidad de derecho privado, dada su condición de operador zonal. “De hecho, las pretensiones indemnizatorias establecidas en la subsanación de la demanda están todas en cabeza de dicha entidad, no del Fondo de Adaptación, ni del Ministerio demandado, por lo que[,] a juicio de la Sala[,] se encuentra configurada la excepción de falta de jurisdicción, por lo que se procede a dar aplicación a lo reglado por el artículo 158 de CPACA, por lo tanto, el expediente deberá ser remitido a la Jurisdicción Ordinaria Civil”.

 

8.                 El consorcio[8] y Comfenalco Santander[9] presentaron recurso de reposición contra el auto del 15 de octubre de 2021, el cual fue confirmado en providencia del 16 de febrero de 2022[10]. En esta decisión, el tribunal indicó que el precedente del Consejo Superior de la Judicatura que sustentó la decisión de declarar la falta de competencia sí contempló como demandada a una entidad pública, por lo cual resultaba aplicable. Además, en su criterio, existe una clara diferencia entre la responsabilidad del Estado fundada en el incumplimiento de un deber de control y vigilancia respecto de un tercero que, con su actuación, le causa perjuicio a otro, “(…) y aquélla que se presenta cuando se busca la indemnización del daño causado, presuntamente, por sus contratistas durante la ejecución de un contrato, que por el hecho de ser desarrollada por particulares no deja de ser pública y, por lo tanto, se ejecuta por cuenta del Estado, asunto que no es el que aquí se pretende dilucidar, por cuanto el daño deviene aparentemente de la no suscripción de un contrato de obra entre el operador zonal Caja de Compensación (persona de derecho privado - particular contratante) y un constructor (persona de derecho privado - particular contratista)”.

 

9.                 El 21 de julio de 2022, el Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá decidió no avocar el conocimiento del asunto, planteó un conflicto negativo de competencia y dispuso la remisión del proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11]. Al respecto, citó el artículo 104.1 del CPACA y señaló que (i) la demanda está dirigida contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Fondo de Adaptación (creado por el Decreto 4819 de 2010) y la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Santander, de las cuales las dos primeras son entidades de derecho público; (ii) el principio de atracción resulta aplicable; (iii) la afirmación del Tribunal de Cundinamarca, según la cual, las omisiones destacadas están en cabeza de Comfenalco Santander, constituye un argumento prematuro, pues el debate probatorio aún no ha concluido; y (iv) se aparta del precedente en el que se apoyó el tribunal, pues en el mismo se desconoció el principio de atracción, con base en el criterio orgánico.

 

10.             Una vez remitido el asunto a esta corporación[12], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 18 de abril de 2023 y remitido al despacho el 21 de abril siguiente[13].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

11.             Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].

 

12.             Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15].

 

13.             En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[16]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[18]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].

 

14.             Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de reparación directa. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) establece cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general de competencia, señala que esta jurisdicción conoce “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Asimismo, de forma expresa, esta norma dispone una serie de procesos cuyo trámite corresponde a los jueces administrativos, dentro de los cuales se incluye los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable[20]. Por su parte, el parágrafo del citado artículo define que entidad pública es todo órgano, organismo o entidad estatal, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

 

15.             Por otro lado, el título III del CPACA regula los distintos medios de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dentro de los cuales se encuentra la reparación directa. Puntualmente, el artículo 140 ibidem señala que, en virtud de este medio de control, la persona podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado y éste responderá, entre otras, “cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”. En desarrollo de lo anterior, el 152.5 del CPACA asigna a los tribunales administrativos el conocimiento de los asuntos de reparación directa, cuando la cuantía no exceda de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que, el artículo 155.6 ibidem les otorga a los juzgados administrativos dicho conocimiento, cuando la cuantía no supere de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes.

 

16.             El alcance del fuero de atracción. El fuero de atracción es un fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que éstas sean demandadas de forma concomitante con sujetos de derecho público, por lo cual dicha jurisdicción ostenta la competencia para resolver la causa donde comparecen unos y otros[21]. Esta corporación ha precisado que el fuero de atracción no opera de forma automática, de ahí que, para que esta figura aplique, es necesario verificar[22]: (i) que los hechos que fundamentan la eventual responsabilidad de los particulares y las entidades estatales son los mismos; (ii) que los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales sean condenadas; y (iii) que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal.

 

17.             Examen del caso concreto. La Corte encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones: el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección 3, Subsección C) y el Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que la controversia recae sobre el trámite de una demanda de reparación directa presentada por el Consorcio Viviendas Teorama en contra de la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público), el Fondo de Adaptación y la Caja de Compensación Familiar - Comfenalco Santander. En tercer lugar, se cumple también con el presupuesto normativo, toda vez que las autoridades judiciales involucradas manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos jurídicos a su favor, a partir del artículo 104 del CPACA y de jurisprudencia de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

18.             Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo, por configurarse el fuero de atracción.

 

19.             En primer lugar, la Sala advierte que en la demanda se incluyó dentro del extremo pasivo a entidades de naturaleza pública y privada. Las primeras son el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Fondo de Adaptación[23] y, la segunda, corresponde a Comfenalco Santander[24]. Asimismo, la demanda pretende que se declare la responsabilidad de todas las entidades mencionadas, con ocasión del incumplimiento de las obligaciones precontractuales que les eran exigibles y que sean condenadas al pago de sumas de dinero a título de indemnización.

 

20.             En segundo lugar, la demanda atribuye unas omisiones específicas a cada una de estas entidades y precisa que la no suscripción del contrato de obra, ocasionada por dichas omisiones, condujo a que se configurara un daño cierto al consorcio.

 

21.             En tercer lugar, el consorcio demandante, al controvertir el auto del 15 de octubre de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resaltó que las pretensiones de la demanda involucran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Fondo de Adaptación y precisó que, respecto de cada una de dichas entidades, se realizó la debida imputación.

 

22.             De lo expuesto la Sala Plena constata que, en este caso, se configura el fuero de atracción, de acuerdo con los criterios establecidos por esta corporación. En efecto, (i) en la demanda se hace referencia tanto a entes públicos como a particulares; (ii) hay una probabilidad mínimamente seria de que los entes públicos demandados puedan llegar a ser condenados, en tanto se les atribuyen omisiones específicas que ocasionaron la no suscripción del contrato de obra que se estima condujo a la configuración del daño; y (iii) la demanda plantea fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a las entidades estatales demandadas.

 

23.             Por último, cabe advertir que en el auto 1165 de 2023, esta corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones similar que involucraba también al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección tercera, subsección C) y a un juzgado civil. En aquella oportunidad, el conflicto se originó con ocasión de una demanda de reparación directa presentada contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Fondo de Adaptación y la Caja Colombiana de Subsidio Familiar (Colsubsidio), y cuyas pretensiones iban encaminadas a que se declarara la responsabilidad solidaria de las demandadas por actuaciones y omisiones en el marco de la negociación precontractual, dentro del programa de reubicación y reconstrucción de viviendas de los damnificados por el fenómeno de la niña. La Corte estimó que la competencia del caso radicaba en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por configurarse el fuero de atracción.

 

24.             Al respecto, indicó: “No cabe duda entonces, de que se encuentran acreditados los requisitos para activar el fuero de atracción, radicando la competencia en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto: (i) la narración de los hechos incluye a las entidades públicas y privadas; (ii) hay una probabilidad mínimamente seria de que el Fondo de Adaptación pueda resultar solidariamente responsable; y (iii) el demandante presenta elementos fácticos y jurídicos que permitirían imputarle eventuales daños a la entidad. Solo un ejemplo de esto último lo otorga el juez ordinario cuando habla de la demora en la expedición de la Certificación Fiduciaria de Disponibilidad de Recursos, posiblemente atribuible al Fondo”. Como regla de decisión fijó la siguiente: “Reiteración del Auto 056 de 2022. En aquellos casos en los que se demanda la responsabilidad extracontractual de una entidad pública y de una persona jurídica particular o una natural sometida al derecho privado, el juez competente se debe determinar por el factor de conexidad o fuero de atracción, que no opera automáticamente sino que debe aplicarse en atención a los siguientes criterios: (i) identidad de hechos y de causa; (ii) probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas; y (iii) fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal”.

 

25.             En suma, la Sala encuentra que la presente demanda de reparación directa le compete tramitarla al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo cual se ordenará remitir el expediente CJU-2966 a dicha autoridad, para que continúe el trámite del respectivo proceso. El tribunal deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro de esta actuación.

 

26.             Regla de decisión. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativa es la competente para conocer de las demandas de reparación directa presentadas en contra de entidades públicas y sujetos de derecho privado, siempre que se acredite la configuración del fuero de atracción, de acuerdo con los criterios establecidos por esta corporación en su jurisprudencia reiterada.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones planteado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección 3, Subsección C) y el Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que el conocimiento de la demanda de reparación directa presentada por el Consorcio Viviendas Teorama en contra de la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público), el Fondo de Adaptación y la Caja de Compensación Familiar - Comfenalco Santander, le corresponde tramitarla al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2966 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida demanda y comunique la presente decisión al Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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